转载：浅析我国食品安全问题
1. 绪论 1.1 研究背景 食品安全与人们的健康安全息息相关，也与经济发展、社会和谐紧密相联。我国的食品安全事件频繁发生，劣质奶粉、地沟油、“双汇”瘦肉精等事件，涉及范围之广，人们已经到了谈“食”色变的地步。面对严峻的食品安全形势，如何加强食品安全政府监管、提高监管的有效性，成为当前学术研究的重要课题。 1.2 研究意义 1.2.1 理论意义 食品安全政府监管是政府部门和学术研究的热点问题，本文在借鉴已有研究成果的基础上，从监管机构不统一、法律法规体系滞后、标准体系水平较低、监管体制低效等方面，重点分析了我国食品安全政府监管的问题;从统一监管机构、健全法律和标准体系、严格推行市场准入制度等举措，提出了完善食品安全政府监管的对策，这对于食品安全政府监管综合治理，具有理论意义。 1.2.2 实践意义 食品安全关乎社会民生，影响社会和谐和公共安全。研究食品安全监管，探寻有效监管对策，具有重要的现实意义和实践意义。总结我国当前食品安全政府监管存在的主要问题，并在此基础上提出食品安全监管的对策，有利于加强食品安全政府监管，也有利于解决当前突出的食品安全问题。 1.3 国内外研究现状 1.3.1 国外研究现状 从20世纪40年代发达国家就开始重视对食品安全政府管制的研究，并取得了许多研究成果。近几年来，随着全球性食品安全问题的暴发，食品安全的政府管制研究受到空前的重视，对食品安全政府管制的具体方面进行了深入的研究，例如管制机构的高效、垂直、集中统一，管制过程的全程化，管制主体多元化，管制模式新型化等。发达国家对食品安全管制进行成本效率分析的研究，美国农业部在1995年成立了监管评估和成本收益分析办公室，其他许多国家也采用了一些规章性的审核。 1.3.2 国内研究现状 我国对政府管制经济学的研究起步较晚，最早介绍我国的政府管制经济学著作施蒂格勒著的《产业组织和政府管制》。余晖在《政府与企业:从宏观管理到微观管制》中主要讨论政府管制理论，初步探讨了对中国的政府管制问题。王俊豪在《中国政府管制体制改革研究》、《政府管制经济学导论》等书中探讨了我国政府管制体制改革问题，推动了政府管制经济学的研究与应用。张维迎认为管制消灭了维持市场竞争、市场秩序的力量后，自己的力量却不断膨胀，探讨了政府管制失灵的问题。 2 食品安全问题现状及影响 2.1 当前我国食品安全问题的现状 2.1.1 在农产品原料方面 (a)违规使用农药。为了防止虫害的发生，大部分农作物会使用某种农药。虽然我国对农作物施用何种农药作了严格规定，但是部分人为了降低成本，获得更好的杀虫效果，他们仍违反规定使用高毒、高残留农药。 (b)过量施用化肥。一些人对农作物的种植缺乏科学知识，为了加快农作物成熟施用过量的化肥，不仅造成土质变坏，还造成农作物中硝酸盐过多。 (c)滥用植物激素。一些农户为了提高农作物产量，改进其外观品质，滥用植物激素，如胀大剂、催红剂等，使作物中激素残留量大，食用后可造成人体内分泌紊乱等。 2.1.2 在加工制造方面 (a)超量使用食品添加剂。有关部门认定可供食品加工用的添加剂品种及其用量，量超标使用即可对人体造成危害，如在面粉中添加超限量的增白剂“过氧化苯甲酞”。 (b)滥用非食品加工用化学添加物。在食品加工过程中，非法使用与添加超出食品法规允许使用范围的化学物质。如熏蒸馒头增白使用二氧化硫，用甲醛浸泡海产品延长保存期，改善米粉口感使用“吊白块”等等，这些添加剂多数属于化工原料而非食品级原料。 (c)食品制造使用劣质的原料。食品加工用原料质量差，给食品安全造成极大隐患。如使用病死畜、禽加工熟肉制品，早餐摊点使用“地沟油”加工油炸食品等。 2.1.3 市场和流通方面 许多个体食品加工制作点不经许可，随意布设，给居民日常生活的饮食安全带来隐患。如遍布城市的饮食摊点、农贸市场内豆制品制作、熟食制品摊点等。经营者缺少食品卫生知识，不具备完善的生产手段，产品很难达到食品卫生要求。这些摊点的流动性强，难于监管和控制，是发生食物中毒事件的主要根源之一。 2.2 我国食品安全问题带来的影响 第一，食品安全问题直接关系到广大民众的健康与生命安全。不安全的食品进入人体，将影响人体的健康，危机生命安全，严重的危害未来的人口质量，成为社会和谐的不利因素。 第二，食品安全问题影响到经营厂商的经济利益。一些不法厂商通过各种手段制造假冒伪劣产品，与正规厂商生产的产品一起在市场上流通，严重影响了正规厂商的经济利益。消费者在购买时往往会选择价格低廉的产品，造成了正规厂商经济利益的损失。 第三，食品安全问题关系到社会的稳定。食品是人们日常生活中接触的，食品安全问题自然而然就造成民众的心理压力。人们由于无法保证买到的食品可靠，购买过程充满疑虑，在食用时又会有担心，从而造成社会的不安定因素。另一方面，正规的食品加工厂商由于自身经济利益不能保证，也会产生心理上的不稳定因素。 3 当前我国食品安全政府管制的现状 3.1 我国食品安全政府监管的历史 改革开放以来，我国国民经济的发展从逐步实现温饱到向小康生活过渡，食品安全监管的任务从保障食物供给提升到在保障供给基础上“保证食品的质量安全”。 3.1.1 食品“量”的需求阶段 在这一阶段，食品安全问题表现在保障食品供给的数量方面。这一阶段大致经历了从起步到稳定发展两个过程，1978 年到 1984 年，农村和农业经济体制改革，食品产量稳步提高，结构状况得到初步改善，基本上达到温饱型的生活水平。20 世纪末，我国粮食生产实现了供需基本平衡的历史性转变，达到基本温饱标准。 3.1.2 食品“质”的需求阶段 改革开放以后我国经济迅猛发展，人们的生活水平日益提高。我国基本上告别了温饱阶段，初步达到小康生活水平。沿海地区和发达省份的生活水平基本上已经开始接近中等发达国家的水平。食品“量”的需求阶段已经结束，紧接着“质”的需求大幅度增长，形成了大规模的食品安全公共需求。 3.2 我国食品安全政府监管的现状 目前，我国负责食品安全监管的机构有卫生部、农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品管理局、国家工商行政管理局等。从纵向配置看，目前有三种形式，即国家工商行政管理局与国家食品药品管理局采用的是省以下垂直一体化管理形式，国家质量监督检验检疫总局采取的是一种混合管理形式，而农业部、卫生部与商务部则是一般化对等分权管理形式。最近，食品安全问题引起了我国政府密切关注，国务院先后召开专门会议进行研究和部署。 3.3 当前我国食品安全政府监管存在的问题 3.3.1 监管体系分割严重，职能分散 现有的监管体系为质量、卫生、商业等多个部门分割，形成了同一种食品的监管职能为多个监管机构所分割，而部门间责任又划分不清。如食品生产环节的卫生监管按内外贸分别由卫生防疫机构和进出口食品安全局负责监管。结果是各监管机构相互越界，竞相争夺监管权;另一方面形成了同一种食品有多个监管机构同时监管，而又各自为政的局面。例如畜禽产品的监管有卫生部、商务部、质量检验检疫总局等多个监管机构同时监管，而实际效果存在监管效率低下与重复监管等现象，增加了政府的监管成本，同时也增加了企业的经营成本。 3.3.2 法律体系不健全 在我国虽形成了一系列的食品安全监管法律法规及部门规章，但由于不同部门强调各自依照的法律法规，如卫生部门依据《食品卫生法》，工商部门依据《消费者权益保护法》，质监部门依据《产品质量法》等。一些部门行政法规之间还存在相互冲撞、互相制约的情况，一些法律、法规及部门规章相应滞后，已不适应市场经济的发展，尤其是尚缺乏完善的《食品安全法》，很难将各有关部门之间的执法权力整合起来，出现了一些监管法律上的盲区与误区，使食品安全问题难以避免。我国虽然相继颁发了《食品卫生法》、《质量法》等法律法规，但法律体系很不健全，主要表现在执法依据不充足与执法主体不明确。 3.3.3 食品准入标准不明确 目前，我国的食品相关标准分为国家标准、行业标准及地方标准等，这些标准之间存在交叉、矛盾。我国食品安全检测机构主要有卫生、质检、农业等部门。卫生部下属有卫生部卫生监督中心与中国疾病预防控制中心，质检总局有国家食品质量监督检验中心，农业部下设种植业管理司及畜牧业司等等。我国食品安全检测体系在准确、及时与范围方面不足，同时各检测体系之间的协同不畅，食品安全信息较分散，未能共享中国食品网。 3.3.4 惩戒力度不够 由于我国食品安全相关的法律法规与标准体系严重滞后，因而造成目前对食品违法的处罚力度不够，如《食品卫生法》中对“生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的”，只是“责令停止生产经营、销毁导致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，没收违法所得，处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款”，而对“造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的”，只是笼统地规定“依法追究刑事责任”，这样的处罚对违法者难以形成震慑。 4 完善我国食品安全政府监管的对策分析 4.1 强化食品生产原料环节的监管 加强食品安全监管，必须把从源头上把好食品安全质量关，确保消费者的健康安全以及食品安全生产。建立一个权威统一的国家食品安全管理局明确食品安全监管的责任主体，加大监管力度，整合资源，协调行动，对食物生产到销售的全过程的安全性问题进行监督管理，尤其是食品生产原料质量的监管，避免分散管理造成监管漏洞的弊端，从根源上保障食品安全，全面保护消费者的利益。我国应该成立专门的食品安全管理局，统一负责实施整个食品安全监管工作。通过设立专门的机构，严格监管食品生产商从正规途径购买生产原料，保证生产原料安全，进一步提高食品安全管理的工作力度与效率。 4.2 强化食品生产环节的监管 监管的强度是食品安全违法的警钟，严格规范政府对食品安全的监管，防止食品安全问题的出现。《工商行政管理所食品安全监管工作规范》要求，明确的把食品安全监管的责任与任务落实到基层单位，开展食品安全专项执法检查的定期检查与不定期抽查，规定食品经营行为要按照法律规范。 完善食品安全生产的法制，严格执法。加强食品安全法律法规的建设，是食品安全生产的重要保证。但是我国现有的《食品安全法》，对违法生产者处罚相对较轻，大多是以罚款来处理，对违法者起不到威慑的作用。因此，要对现行法律法规进行协调修订，加大对违法者的处罚力度，严禁再次发生。 另外，食品生产商的自我检验检测对从源头上保证食品安全具有重要的作用，食品生产商应当高度重视，加强企业自身食品安全检验室建设。积极培训企业员工，提高人员素质，确保原料采购、生产加工、储运等各个环节正常运行。政府监管机构应当积极监督食品生产商进行食品安全自检，并把自检作为食品进入市场的必要条件。同时，要加强对自检数据的跟踪，避免自检异常的产品流入市场。 4.3 强化食品流通环节的监管 食品市场是一个具有潜力和发展优势的市场，市场主体涉及食品生产者、经销者及消费者。为了解决目前的食品质量安全问题，最有效的办法就是严格食品与食品生产企业的市场准入，建立完整的食品质量安全市场准入条件，对进入食品市场的生产企业与食品严格管理，形成食品质量安全市场准入体系。目前我国的食品安全市场准入制度还处于初始阶段，还有很多需要完善的地方。 为了建立和完善我国的食品质量安全市场准入体系，须着重做好以下工作:一方面，加强食品质量安全监管制度的建设，强化政府监管的力度。针对食品质量安全监管的制度有质量监督抽查、生产许可证、产品质量国家免检、产品质量认证、质量体系认证等制度。这些制度在提高食品质量安全方面发挥了重要作用，严格的从源头抓起的市场准入制度。第二方面，不断完善企业自律，加强对社会监督的引导。企业是保证食品质量安全的第一责任人，引导企业完善自律机制，建立健全标准化体系、企业质量保证体系。消费者对食品安全问题的投诉、举报，媒体等机构对存在质量安全问题的食品曝光，是食品安全市场准入体系的重要组成部分。第三方面，加强对进口食品的监管。对于进口食品要完善有关监管的法律法规，建立健全的进口食品安全标准，严格进口食品的市场准入。 结语 我国的食品安全问题存在多方面的原因，做好食品安全监管工作任重道远。建立有效的食品安全体系，不仅是政府的责任，也需要社会的参与。构筑有力的食品安全保障框架，使食品安全问题从根本上得到解决。食品安全的政府有效监管与相关制度的完善是解决当前食品安全问题的关键环节。通过强化食品生产原料环节、食品生产环节、食品流通环节的监管，保证食品从原料购买、生产加工、流通的全过程安全运行，形成有中国特色的食品安全监管体系，切实保证食品安全。 参考文献 许成铭、朱绍成、杨宇.我国食品安全主要问题、深层次原因及对策.广西大学学报,2008 ( 9 ). 刁恩杰.食品安全与质量管理学.北京:化学工业出版社,2008 ( 2 ). 李伟.我国食品安全的政府监管研究.北京:首都经济贸易大学公共管理系,2005. 杨明亮.国内外食品安全监管体制现状的研究.食品药品安全与监管政策研究报告, 2008(1). 伍立玲，吴瑞春.我国食品安全监督管理存在的问题及对策探析.中国社会医学杂志，2007(3). 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