转载：食品行业地沟油流动监管
一、引言 “地沟油”实际上是个泛指的概念，是人们对生活中各种劣质油的通称，主要分为狭义和广义两种，狭义的“地沟油”是我们平常俗称的“泔水油”，就是将宾馆、酒楼中的剩饭、剩菜或者是下水道中漂浮着的油腻物质经过简单的加工提炼而形成的油。广义的“地沟油”除狭义的“地沟油”外还包括使用劣质猪皮，猪内脏以及猪肉加工提炼后产生的油以及反复使用或其中添加一些新油后重新使用的油。二、我国食品行业地沟油流动监管存在的问题
(一)缺乏从源头治理的有效规定
“地沟油”问题的治理是一个对餐厨废弃物进行回收、加工、处理的系统工程。对于整个体系的管理，应该突出源头，加强前置性控制，而不是单纯的对餐饮企业是否使用地沟油进行短期的、个别的检查。餐厨废弃物其实具有利弊双重性的特点，它既是一种可以经过提炼产生地沟油对人体健康产生危害的物质，也是一些环保性能较好的生物柴油的重要原料，合理使用可以大大降低汽车尾气中二氧化硫以及一氧化碳的含量。但目前完全依靠餐饮企业自身的力量处置餐厨废弃物不仅难以避免“地沟油”非法回流、影响食品安全的后果，而且不利于餐厨废弃物的合理利用与环境改善。因此，采取合理的措施对餐饮业的餐厨废弃物进行统一的回收处理，在将这些餐厨废弃物变废为宝的同时，防止将来可能出现的“地沟油”危害人民健康的问题，这是从源头上解决“地沟油”问题的有效措施。
(二)“无缝隙”监管尚未建立
食品安全“无缝隙”监管模式需要建立在对公民生命健康权的完全确认的基础上，其目的就是要让食品安全监管的触角覆盖社会生活的各个层面，彻底消灭监管的死角，为公众提供优质、安全、放心的食品。“无缝隙”监管模式要求食品安全监管具有如下特征：首先要求监管具有可追溯性，即食品安全监管纵向的每一个环节都应该具有可追溯性，在发现食品安全问题时可以由上而下查找出发生问题的环节，也可由下而上找出发生问题的原因;其次还要求监管具有全方位性，即食品安全监管在横向上具有覆盖性，在监管上不留任何的空隙和盲区;再次要求监管具有不间断性，即相关的监管部门应以一种整体而不是各自为政的形式对食品安全进行监管;最后要求食品安全监管应具有服务性，[②]即食品安全监管部门要转变观念，从以职能为导向的观念转向以过程和结果为导向，强调监管工作的实际结果，监管部门应以为公众提供优质的服务作为其进行监管活动的最终目标。
与上述“无缝隙”的监管制度的要求相比，我国目前的食品安全监管制度还存在着相当大的差距。具体到“地沟油”问题的治理，在餐厨废弃物回收、处理和经过非法加工变身为“地沟油”的过程中，多个部门都承担了监管责任，但监管权力分散，容易产生监管职能交叉与监管盲区，缺乏对餐厨废弃物从回收到利用的全方位监管的机制;各部门之间缺乏协调机制，监管的信息难以得到及时有效的交流，如果出现需要各部门协调解决的事项需要层层报告，监管效率低下，也极大妨碍了监管的不间断性;各部门往往按照自己的利益要求行事，不仅使各部门的监管行为难以形成有效的链条，而且导致部门间的利益冲突，尤其是当出现问题时各部门可以互相推脱，无法追溯到具体的责任人。
(三)事后监管制度的操作性与惩戒力度不强
由于处罚规定缺乏可操作性和威慑力，在暴利的刺激下，地沟油便有了生存的空间。而之所以会出现相关处罚规定缺乏可操作性和惩戒性，原因在于：
首先，我国目前尚未建立餐饮企业餐厨废弃物回收登记制度。餐饮企业餐厨废弃物的数量及流向根本无从考证，这种源头监管的缺失从根本上导致我国对地沟油的事后监管不具有可操作性，也就谈不上发挥制度的惩戒作用。
其次，对食品违法经营者的处罚以经济处罚为主。如前所述，《食品安全法》规定的经济处罚措施主要有没收违法所得，根据违法所得处以罚款。但食品生产经营者显然不会提供非法所得的具体数额，相关部门在执法的过程中对非法所得的数额也难以认定。由于法律法规的规定起不到惩戒作用，即使受到经济处罚也难以对违法者的收入造成实质性影响，导致违法成本过低，在一定程度上放纵了违法者，使得食品生产经营者的违法行为呈现越演越烈之势。
再次，对食品违法经营者的处罚条件或标准不明确。在“地沟油”问题被曝光后，国家相关部门联合下发了《食品生产经营单位废弃食用油脂管理的规定》(以下简称《规定》)，明确禁止从事废弃油脂回收加工的单位将废弃油脂加工后作为食用油销售或者使用，但是该《规定》对于违法者处罚的条件、标准等均没有做出具体实质的规定，极大降低了对违法者的惩戒力度。国家食品药品监督管理局也下发了《关于严防“地沟油”流入餐饮服务环节的紧急通知》，规定如果发现餐饮经营单位使用“地沟油”，食品药品监管部门应督促其停止使用，情节严重吊销营业执照。但问题是，到达什么程度才算是情节严重”?
三、国外治理“地沟油”问题的先进经验
(一)美国治理“地沟油”的制度和措施
美国是世界人口较多的国家之一，对于食品的消费数量自然很可观，因此也会产生数量庞大的餐厨废弃物，但是在美国却没有存在严重的“地沟油”问题。这与美国社会大众较强的环保意识及长期的餐厨废弃物处理训练密不可分。美国大众普遍认为餐厨废弃油脂进入下水道将会对环境和污水管道产生巨大的危害。普通的家庭会把厨房里的少量废弃油脂装入密封的容器，丢进垃圾桶里;如果数量大的话，就直接送交回收站。而在餐饮企业产生废弃物数量较大的地方，政府有关部门对餐饮废弃物也是收集起来集中处理。餐饮企业经营者如果私自将废弃油脂卖给其他机构或私人，一旦被发现，将被停业。在美国，餐馆和普通家庭的厨房洗碗槽下方都安装有“厨房废弃物粉碎机”。人们对餐厨废弃物进行分类，一些没有油脂的垃圾，会经过粉碎机打碎排入下水道。而对于油份含量高的餐厨废弃物则专门收集起来，由美国政府安排专门的回收公司回收。这些回收公司必须取得联邦卫生部门和环保部门颁发的经营许可证，并且需要拥有专业的运输、回收及加工设备。这些回收公司会定期从餐馆和居民住宅区回收废弃物。美国一般的家庭与餐饮企业每个月需交纳很少的垃圾处理费用。废弃油脂回收公司再通过向地方政府缴纳一定的费用来获得在某个地方倾倒废弃油脂的许可。如果有回收公司愿意接收这些废弃油脂，政府就会向他们支付一定的费用。[③]美国政府的这项政策调动了回收加工废弃油脂企业的积极性，而且还大大减少因收纳废弃油脂而占用的土地，减少了发生环境污染的可能。
一个毋庸置疑的事实是美国存在人口多、地域广，对废弃油脂的回收有一定难度的问题。在这一点上，美国与中国面临的治理环境有一定类似。对此问题，联邦政府相关职能部门采取了全程跟踪干预的措施，并对违反法律规定进行废弃油脂处理利用的经营者实施严厉处罚。联邦环保部门在废弃油脂回收的过程中全程跟踪对商业生产机构排出的污水数量和成份进行检测，环保部门将根据这些检测数据确定对污水生产者征收污水处理费用。为了最大限度地减少费用支出，餐饮业经营者宁愿选择积极收集废弃油脂，减少污水排放[④]。
(二)德国治理地沟油的制度和措施
德国的每一桶废餐厨弃物都有自己的“身份证”。从产生、回收到利用都严格登记在案。废弃物在流通过程的任何一个环节出现问题，相关部门都能很快的查明问题所在。德国在20世纪70年代也出现过类似于中国现在的状况。当时，不法商贩把餐厨废弃物经过再加工后悄悄卖给餐馆，循环使用。此后，德国政府及时推出餐厨废弃油脂回收法律，对餐厨废弃物的回收利用进行跟踪监督，并且产生了明显的效果。德国的食品安全法规规定，德国的餐饮经营业者必须与政府订立餐厨废弃物回收合同，该合同必须详细规定餐厨废弃物由哪家企业回收、回收后由谁加工。此外，德国的餐饮经营者在开张之前必须购置油水分离设备。在德国的餐馆，油水分离设备往往被放置在专门的空间里，餐馆的所有餐厨废弃物经过沉淀、分离等6道工序，废弃油脂就被分离出来。该种处理设备一般都符合欧洲最严格的油脂分离标准的规定。[⑤]餐厨废弃物分离出来的废弃油脂由政府特别批准的回收公司统一回收，这些回收公司许多都是上市企业，具有很大的规模。这些回收公司除了将回收的废弃油脂用于提炼生物柴油外，还提炼出特殊成分，用于化学品、有机肥料的生产等。对于生物能源的再利用，德国政府采取了有效的激励措施，规定对生物燃料加工企业实行完全免税。
四、建立我国食品行业地沟油流动监管的对策措施
(一)建立餐厨废弃物回收、处理机制
要从源头上治理“地沟油”问题，就应当建立餐厨废弃物的回收、处理机制。立法机关可以出台专门的餐厨废弃物循环法规，规范并激励餐厨废弃物的回收与处理。
首先，明确餐厨废弃物的回收主体。要求餐饮企业将其餐厨废弃物出售给有资质的回收公司，而不是“地沟油”的非法提炼者。为此，地方政府的工商管理部门应该聘请专业的回收公司对辖区内的餐饮企业所产生的餐厨废弃物进行定期的回收;环保部门则对有资格回收单位建立完善的档案资料，定期核查其资质以及废弃物回收加工情况。
其次，规范、激励餐厨废弃物的回收与加工处理行为。要求回收单位将定期回收的餐厨废弃物进行分门别类，并将回收数量登记在案，上报工商部门。另外，对回收单位的专业设备采购、人员培训、技术升级、加工处理等行为给予一定财政补贴和税收优惠，保障餐厨废弃物回收及处理的正常运转。
再次，规范、激励餐厨废弃物来源者的处置行为。要求餐饮企业在中请餐饮卫生许可证的同时应提交和有资质的餐厨废弃物回收单位签订的废弃物回收合同，审核合格后，工商行政部门方可批准发放卫生许可证。工商部门将监控餐饮企业餐厨废弃物回收数量，并为辖区内的餐饮企业建立餐厨废弃物回收数据库，适时公布餐厨废弃物回收率较高的餐饮企业名单。
(二)建立餐厨废弃物“无缝隙”监管机制
我国目前的监管模式存在缺陷，监管机关之间的监管行为难以形成链条，导致监管存在漏洞。鉴于此，笔者对如何建立“无缝隙”的餐厨废弃物监管模式提出如下建议：
1、对分散的监管权力进行协调，建立权力整合的监管体系
笔者认为要达到对餐厨废弃物进行“无缝隙”监管的目标，首先应当充分发挥各个监管部门的监管权力。由于餐厨废弃物的监管涉及多个环节，对于餐厨废弃物负有监管职责的有多个部门，而目前将对餐厨废弃物监管权力赋予一个机关的做法缺乏可行性，因此，应采取措施使现有的监管权力实现职能配置的科学化和法定化，防止出现部门之间相互推诿责任的现象。我们可以借鉴美国的经验，实行食品安全机构联合监管制度，建立起中央政府和地方政府既相互独立又相互协调的食品安全监督网，在省、市、县和全国对食品安全问题进行全面的监督协调。
2、建立信息通畅的监管机制
建立餐厨废弃物“无缝隙”监管体制，就要建立监管信息通畅的监管机制。为此，对餐厨废弃物负有监管职责的监管部门可以通过计算机网络技术，将各部门监管活动的有关信息进行整合，构建统一的餐厨废弃物监管网络，使各部门通过一个系统既能发布自己的监管业务，又能充分了解其他部门所进行的监管业务，实现信息共享，有效减少监管环节出现的漏洞。此外还要规范信息发布机关发布信息的行为，保证发布机关发布的信息真实、可靠。
3、出台专门的餐厨废弃物监管法律
要建立“无缝隙”的完善的监管模式，监管依据必不可少。目前，我国涉及餐厨废弃物监管的法规较为分散，难以形成整合之势，不利于统一有效的餐厨废弃物监管模式的形成。为了建立统一有效的餐厨废弃物监管模式，应该出台一部法规，对餐厨废弃物的回收，处理，流通以及违法行为做出统一的规定，弥补现行法律规定的漏洞，实现我国餐厨废弃物监管法律制度的体系化与规范化。[⑥]监管部门在行使监管职权时，具有明确统一的标准，可以避免各监管机关按照各自的利益要求行使职权的情况，为“无缝隙”监管的形成提供坚实的法律基础。
(三)完善餐厨废弃物监管中的责任机制
完善餐厨废弃物监管中的责任机制，是落实相关监管制度的有力保障。有效的责任机制包括了监管者和被监管者的责任机制。
1、监管者的责任机制
监管者是监管环节中最重要的主体，因此，建立对监管者的再监管至关重要。长期以来我们注意的监管对象主要就是生产者和经营者，对监管者进行的再监管比较匮乏，或者即使存在，也是主要以纪律检查机关、国家审计机关和检察机关以及司法部门等为再监管主体的事后监管，很难实现“预防为主”的监管宗旨。因此要构建完善的监管模式，应加强对再监管的主体、方式的改进。
对于再监管的主体，由于食品安全问题涉及范围广，任何国家都不可能只靠政府监管，必须要诉诸社会监督。因此，可以发动行业协会、新闻媒体以及社会大众对监管者进行再监管。咒对于监管方式的改进，首先要加强对监管者活动经费使用的监管，餐厨废弃物在回收，利用，循环的一系列过程中相关部门都应建立相应的财政补贴机制，要做到补贴资金专款专用，保证餐饮废弃物能够得到有效的处理与利用;其次，应建立有效的问责机制，对监管主体的职责范围进行严格的划分，真正建立起职责明确、权责一致的监管职责体系，重视对监管者进行事前、事中的监督和控制;最后，建立针对监管者行为的动态跟踪与快速反应机制，使那些背离对监管者要求的行为能够被及时发现并得到有效的制止。只有如此，对餐饮废弃物的监管才能做到快速有效，源头控制措施的效果才能得到有效的显现。
2、被监管者的责任机制
对于被监管者的违法行为应当进一步完善民事、刑事、行政责任，在有效的打击违法者的同时也能给其他潜在的违法者带来足够的威慑。首先，关于民事责任。由于《侵权责任法》规定，违法行为与损害结果之间具有因果关系是承担侵权责任的要件之一，而“地沟油”对人体的损害是逐渐聚集形成的，因此，在因果关系尚未完全建立或者尚不明显时，消费者进行民事索赔是比较困难的。笔者建议，针对地沟油问题侵权的特殊性，在因果关系证明上应做出特殊规定，消费者只需证明餐饮企业使用“地沟油”，并能够出示消费凭证即完成举证义务，经营者应当就所提供的食品与消费者的损害不具有因果关系负举证责任，通过举证责任倒置以实现惩戒违法者，同时保护消费者的双重目的。其次，关于行政责任。现行的法律主要规定的是罚款的方式，罚款主要是以违法所得为计算依据，处罚缺乏力度，在利益的诱惑下，经营者自然会铤而走险。因此，对于违法收购加工使用餐厨废弃物的个人及企业，应该提高罚款金额，使这些利欲熏心、铤而走险的违法者得到应有的处罚。同时，为增强操作性，应当细化处罚条件和标准。最后，关于刑事责任。《刑法》第一百四十二条、第一百四十四条规定了生产、销售不符合卫生标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪。《
五、结束语
“地沟油”问题的存在，暴露了我国在地沟油流动监管方面存在的严重缺陷，值得引起高度重视。随着经济的发展，社会的进步，人们在追求食品量的保证后，开始追求质的安全，社会大众对食品安全要求越来越高，在一个以人为本的国家，政府应最大限度的满足人民的需求，为食品安全提供有效的保障，这也是政府获得信任的基础。而“地沟油”问题的存在，使政府的公信力受到损害。要从根源上治理“地沟油”，重塑政府的公信力，应构建有效的对餐厨废弃物的监管制度，具体包括建立餐厨废弃物回收、处理机制，加强餐厨废弃物的源头控制与废物利用;建立“无缝隙”的餐厨废弃物监管模式，通过专门立法整合监管权力促进监管信息沟通;完善餐厨废弃物监管中的责任机制，强化对监管者的问责，加大被监管者的违法成本。
参考文献
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文章来源：yinghuiyun.com/fanwen/shipinyingyangyujiankang/
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